Secondo il D.Lgs. 33/13 l'accesso civico è il diritto di chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati che le pubbliche amministrazioni abbiano omesso di pubblicare pur avendone l'obbligo.
Successivamente, con la riforma dell'accesso civico disciplinato dagli articoli 5 e 5 bis del D.Lgs. 33/13, come modificato dal D.Lgs. 97/16, è stato introdotto l’istituto dell’accesso civico “generalizzato”, che attribuisce a “chiunque” il “diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione”.
Con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, l’Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.) ha adottato le “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico”, che forniscono una prima serie di indicazioni sulle esclusioni e sui limiti all’accesso civico generalizzato nonché prevede l’istituzione del “registro degli accessi”.
Allo stato attuale, il diritto di accesso si sostanzia in tre tipologie:
1) “accesso documentale”, disciplinato dall’art. 22 e seguenti della legge 241/90, concernente il diritto di prendere visione e ad estrarre copie dei documenti amministrativi per tutelare un interesse diretto, concreto ed attuale collegato ad una situazione giuridicamente tutelata;
2) “accesso civico semplice”, disciplinato dall’art. 5, comma 1 e seguenti del D.Lgs. 33/13, concernente dati, documenti e informazioni soggetti a pubblicazione obbligatoria che si esercita sugli atti soggetti a pubblicazione obbligatoria sul sito web amministrazione trasparente;
3) “accesso civico generalizzato”, disciplinato dall’art. 5, comma 2 e seguenti del D.Lgs. 33/13, concernente dati, documenti e informazioni ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria.
Distinzione fra accesso generalizzato e accesso civico
L'accesso generalizzato non sostituisce l'accesso civico “semplice” previsto dall'art. 5, comma 1 del D.Lgs. 33/13 e s.m.i.. L'accesso civico “semplice” rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione e costituisce un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge, sovrapponendo al dovere di pubblicazione il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall'inadempienza.
I due diritti di accesso, pur accomunati dal diffuso riconoscimento in capo a “chiunque”, indipendentemente dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva connessa, sono quindi destinati a muoversi su binari differenti, come si ricava anche dall'inciso inserito all'inizio dell’art. 5, comma 5, del D.Lgs. 33/13: “fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria”, nel quale viene disposta l'attivazione del contraddittorio in presenza di controinteressati per l'accesso generalizzato.
L'accesso generalizzato si delinea come autonomo e indipendente da obblighi di pubblicazione e come espressione, invece, di una libertà che incontra, quali unici limiti, da una parte, il rispetto della tutela degli interessi pubblici e/o privati indicati all'art. 5 bis, commi 1 e 2, e dall'altra, il rispetto delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5 bis, comma 3).
Distinzione fra accesso generalizzato e accesso agli atti ex lege 241/90
L'accesso generalizzato deve essere anche tenuto distinto dalla disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 241/90 (“accesso documentale”). La finalità dell'accesso documentale ai sensi della legge 241/90 è ben differente da quella sottesa all'accesso generalizzato ed è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà che l'ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari. Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell’istanza di accesso ex lege 241 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”. Mentre la legge 241/90 esclude, inoltre, perentoriamente l'utilizzo del diritto di accesso ivi disciplinato al fine di sottoporre l'amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato, oltre che quello “'semplice”, è riconosciuto proprio “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Dunque, l'accesso agli atti di cui alla legge 241/90 continua certamente a sussistere, ma parallelamente all'accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi.
Distinguere i due casi di accesso è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Detto bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell'accesso esercitato ai sensi della legge 241/90 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità di dati, documenti e informazioni.